Wywiad z wiceministrem prof. Marcinem Zielenieckim: „Nowy kodeks mniej szczegółowy”, Dziennik Gazeta Prawna z 20 września 2016 r.

Premier powołała członków Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy. W ciągu półtora roku ma ona opracować projekty nowego kodeksu pracy i kodeksu zbiorowego prawa pracy. Zdąży?

Mamy opracować przepisy, które zastąpią kodeks obowiązujący już od ponad 40 lat, i przygotować akt, którego do tej pory w naszym systemie prawnym nie było – czyli kodeks zbiorowy pracy. Osiemnaście miesięcy to nie jest długi okres, ale wiele symptomów napawa optymizmem, w tym przede wszystkim potencjał intelektualny członków komisji. W jej skład weszli przedstawiciele świata nauki z ogromnym dorobkiem akademickim oraz reprezentanci pracodawców i związków zawodowych, co gwarantuje przygotowanie przepisów odpowiadających na potrzeby rynku pracy. Poza tym należy pamiętać o dorobku poprzedniej komisji kodyfikacyjnej, która przygotowała projekty nowego kodeksu pracy i kodeksu zbiorowego prawa pracy. Nie zostały one poddane procedurze legislacyjnej, ale na pewno będziemy się na nich opierać. Co ważne, prace komisji wesprze aparat administracyjny. Komisja będzie rozmawiać o koncepcjach, często szczegółowych, które powinny mieć odzwierciedlenie w przepisach, ale ich redagowaniem zajmą się eksperci z resortu pracy. Poza tym sam fakt jej powołania świadczy o tym, że rządowi zależy na zmianach. To dobrze wróży na przyszłość.

Polityka obecnego rządu jest jednak propracownicza – świadczy o tym np. wprowadzenie płacy minimalnej dla zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych. Tymczasem współczesna gospodarka coraz częściej wymaga uelastycznienia prawa pracy, czyli np. stosowania niestandardowych form zatrudnienia. Jaki będzie więc ten nowy kodeks – chroniący pracownika czy elastyczny dla firm?

Nowe projekty muszą odzwierciedlać współczesne wyzwania, z jakimi mierzy się rynek. Nietypowe formy zatrudnienia – np. job sharing – rozwijają się obecnie bez unormowania w przepisach. Z drugiej strony niektóre są uregulowane bardzo szczegółowo, np. telepraca. Nadmierna szczegółowość przepisów może jednak zniechęcać do danych rozwiązań, czego przykładem są regulacje dotyczące np. wspomnianej telepracy lub układów zbiorowych. W tym zakresie trzeba znaleźć kompromis między potrzebą uregulowania nowych zjawisk na rynku pracy, ale nie kosztem pogorszenia warunków zatrudnienia. Wiele rozwiązań może być też wdrażanych na podstawie dialogu społecznego w firmach, a więc w ramach układów lub porozumień zbiorowych oraz regulaminów pracy, wynagradzania. Nowy kodeks musi to uwzględnić. Rodzajem nietypowego zatrudnienia jest też stosowanie umów cywilnoprawnych. Projekt nowego k.p. przygotowany przez poprzednią komisję zakłada, że osoby zatrudnione na tej podstawie zostaną objęte minimalnymi uprawnieniami pracowniczymi, np. prawem do urlopu (choćby bezpłatnego). Czy w tym kierunku będą zmierzać prace obecnej komisji?

Dotykamy fundamentalnego zagadnienia – zakresu regulacji prawa pracy. Przyzwyczailiśmy się do tego, że normuje ono relacje pracodawca – pracownik i jest oparte na tzw. podporządkowaniu pracowniczym. Ten sposób definiowania zmienia się jednak na całym świecie. Niektóre państwa wprowadziły nowe kryterium – ekonomiczną zależność. Dzięki temu prawem pracy objęte są nie tylko osoby zatrudnione na umowie o pracę, ale też na podstawie innych stosunków prawnych, o ile wykonują swoje usługi w sposób trwały na rzecz jednej firmy. Zakres, w jakim nowy k.p. może przyznawać uprawnienia zatrudnionym na podstawie umów cywilnoprawnych, wymaga wcześniejszego wyważenia interesów wszystkich stron. Dodatkowo nowe przepisy nie powinny promować zatrudnienia niepracowniczego, a mogłoby się tak stać, gdyby nowe przepisy zbyt szczegółowo określały jego zasady i objęły np. zleceniobiorców lub samozatrudnionych większością uprawnień przysługujących obecnie pracownikom. Oznaczałoby to bowiem, że takie zatrudnienie w każdej sytuacji może zastępować to oparte na umowie o pracę. Tego trzeba uniknąć.

Sposobem na rozwiązanie tego typu problemu może być koncepcja jednolitej umowy, czyli wprowadzenie zasady, że wszyscy są zatrudnieni na podstawie kontraktu jednego rodzaju, który zakłada przyznawanie konkretnych uprawnień pracowniczych wraz z coraz dłuższym stażem pracy. Komisja weźmie taki pomysł pod uwagę?

W pewnym zakresie takie ujednolicenie już się rozpoczęło wraz ze zmianą zasad zatrudnienia na czas określony, która weszła w życie w lutym tego roku. Wprowadzono czasowy limit pracy terminowej, po którego przekroczeniu umowa przekształca się w tę na czas nieokreślony. Jednocześnie zrównano okresy wypowiedzenia umów na czas określony i nieokreślony. Wraz z przekroczeniem takiego samego stażu obie grupy pracowników – zatrudnieni terminowo i na stałe – zyskują identyczny okres wypowiedzenia. Sam model jednolitego kontraktu będziemy analizować, opierając się na doświadczeniach państw, które go już wprowadziły, np. Włoch. Problem polega jednak na tym, że jest to rozwiązanie, które nie jest łatwo zweryfikować. We wspominanych Włoszech obowiązuje od roku i sami Włosi przyznają, że jest za wcześnie, aby ocenić jego wpływ na rynek pracy. Poza tym skala zatrudnienia terminowego w Polsce jest nieporównywalna z żadnym innym krajem UE. W tej formie pracuje 27 proc. Polaków, czyli dwukrotnie więcej, niż wynosi średnia unijna. Należałoby też rozstrzygnąć, kogo jednolity kontrakt obejmuje – czy tylko zatrudnionych na umowach o pracę, czy także pracujących na kontraktach cywilnoprawnych.

Czy objęcie nim także tej drugiej z wymienionych grup jest w ogóle możliwe? Przecież umowy cywilnoprawne są uregulowane w k.c. i stosuje się do nich zasady prawa cywilnego, w tym swobodę umów.

Wracamy do zagadnienia ekspansji prawa pracy, tzn. tego, czy powinno ono obejmować także np. niektóre umowy cywilnoprawne. Moim zdaniem jest to dopuszczalne, ale tylko w zakresie, w jakim potrzebna jest ochrona osób świadczących pracę na podstawie kontraktów niepracowniczych ze względu na ich nadużywanie przez firmy.

Od lat postulowane są także zmiany w przepisach o czasie pracy. W jakim kierunku będą zmierzać prace komisji w tym zakresie?

Konieczne jest ograniczenie szczegółowości tych regulacji. Czas pracy może być też materią w znacznie szerszym zakresie regulowaną w dialogu na szczeblu zakładu pracy, a więc na podstawie porozumień zbiorowych. To właśnie te przepisy, a więc dział VI k.p., najwyraźniej wskazują, że k.p. nie odgrywa roli aktu generalnego, który normuje ogólne zasady i warunki zatrudnienia, ale jest powszechnie stosowany, zawsze sięgamy po niego, gdy chcemy odpowiedzieć na pytanie z zakresu pracy, choćby bardzo skomplikowane. To oczywiście wynika z braku praktyki zawierania układów i porozumień zbiorowych, które mogłyby normować szczegółowe warunki pracy w branżach lub firmach. Komisja musi przeanalizować umiejscowienie k.p. w źródłach prawa pracy. Dla przykładu ostatnią dużą zmianą w zakresie czasu pracy jest możliwość wydłużania okresów rozliczeniowych do 12 miesięcy. Moim zdaniem lepszy efekt przyniosłoby rozwiązanie umożliwiające wydłużanie okresów na podstawie dialogu na szczeblu np. branżowym.

Czyli dział VI k.p. powinien zawierać tylko normy czasu pracy i odpoczynku oraz np. zasady dyżurowania, a pozostałe kwestie – włącznie z ustaleniem systemów i rozkładów czasu pracy – mogłyby być uregulowane w porozumieniach branżowych lub zakładowych?

Trzeba szukać zachęt do prowadzenia dialogu przez pracodawców i reprezentację załogi. Można próbować powierzyć im możliwość dokonywania odstępstw od przepisów ochronnych działu VI k.p., które leżą w interesie firm, ale są uzgodnione z pracownikami. Możliwość kształtowania czasu pracy zachęciłaby pracodawców do zawierania układów zbiorowych.

Obecnie każde postanowienie układu nie może być mniej korzystne dla zatrudnionych od przepisów prawa pracy. Skoro firmy nie mogą naruszyć rozwiązań kodeksowych, to zawieranie układu nie będzie się im opłacać.

Dlatego jednym z elementów dyskusji w komisji będzie próba modyfikacji tej zasady, aby nie była ona pojmowana w tak jednostronny sposób.

Czego – oprócz czasu pracy – takie odstępstwa od k.p. mogłyby dotyczyć?

Na przykład zawierania umów o pracę. Niewykorzystaną szansą była wspomniana nowelizacja w sprawie ograniczenia zatrudnienia na czas określony. Można było wprowadzić rozwiązanie, zgodnie z którym układ zakładowy dopuszczałby zatrudnienie na czas określony przez okres dłuższy niż 33 miesiące przewidziane w k.p.

Jednym z głównych celów działania komisji ma być też zmniejszenie objętości k.p., bo po ponad 40 latach obowiązywania i prawie 100 nowelizacjach stał się aktem obszernym i nieczytelnym. Jakie zagadnienia mogą zostać usunięte z niego lub przeniesione do innych aktów?

Zredukowanie przepisów oczywiście nie powinno być celem samym w sobie. Nabiera ono jednak sensu, jeżeli zrealizowalibyśmy założenie, że kodeks pracy w katalogu źródeł prawa pracy pełni już jedynie rolę generalnego aktu, do którego sięga się, gdy zawodzą inne regulacje, np. te zawarte w układach, regulaminach, porozumieniach. Obecnie k.p. zawiera nadmierną liczbę zbyt szczegółowych przepisów. Przykładem są nie tylko regulacje dotyczące czasu pracy, ale też np. bhp. Te ostatnie mogłyby zostać przeniesione do odrębnej ustawy albo nawet – w zakresie, w jakim jest to możliwe – do rozporządzeń wykonawczych.

A przepisy dotyczące uprawnień rodzicielskich? Są coraz bardziej skomplikowane i też mogłyby być uregulowane odrębnie.

Żeby zrozumieć niektóre rozwiązania dotyczące np. urlopów dla rodziców, trzeba sięgnąć do przepisów ubezpieczeniowych. Można zatem rozważać przygotowanie kompleksowych ustaw, które w czytelny sposób normowałyby całość problematyki.

Od lat zgłaszany jest też postulat, aby przepisy różnicowały obowiązki związane z zatrudnieniem w zależności od wielkości przedsiębiorstwa. Regulacje mogą ograniczać obciążenia dla małych firm?

Zalążki zróżnicowania już mamy. Chodzi np. o uzależnienie obowiązku wydawania regulaminów pracy i wynagradzania od tego, czy firmy zatrudniają co najmniej 20 pracowników. Podobnie jest z zasiłkami chorobowymi. W tak małych przedsiębiorstwach to ZUS przejmuje obowiązek ich naliczania i wypłacania. Najistotniejsze jest ustalenie, jakie uprawnienia i obowiązki należałoby zróżnicować oraz jakie kryterium wielkości przyjąć. Moim zdaniem obecny próg – czyli 20 pracowników – jest właściwy. Powinien być on bowiem powiązany z innymi czynnikami rynku pracy. W sytuacji gdy porozumienia zbiorowe są zawierane rzadko, funkcję ochronną dla pracowników pełni próg ustalony na relatywnie niskim poziomie. Gwarantuje bowiem, że w wielu firmach warunki pracy nie będą ustalane indywidualnie w umowie, lecz w ogólnych zasadach wynagradzania lub pracy. Można wyobrazić sobie podwyższenie progu, jeśli ożywiłby się dialog społeczny.

Zróżnicowane mogłyby być też obowiązki formalne, np. związane z przyjmowaniem do pracy lub prowadzeniem dokumentacji?

Tak, zwłaszcza że resort rozwoju rozpoczął już prace nad odformalizowaniem tych przepisów. Ale wymaga to spełniania określonych warunków. W resorcie pracy zajmuję się ubezpieczeniami społecznymi i w tym zakresie dostrzegam konieczność ochrony pracowników. Przykładem mogą być propozycje skrócenia okresu przetrzymywania dokumentacji pracowniczej. Obecny, 50-letni wynika ze względów ubezpieczeniowych, czyli konieczności udokumentowania faktów potwierdzających nabycie prawa do emerytury i pozwalających ustalić jej wysokość. Ten obowiązek jest uciążliwy dla firm, ale o interesie zatrudnionego też trzeba pamiętać. Oczywiście, gdyby te obowiązki przejął ZUS, można by się zgodzić na zwolnienie pracodawcy z takiego wymogu i skrócenie okresu przetrzymywania dokumentów.

Swoje wskazówki dotyczące prac nad nowym kodeksem przedstawiają pracodawcy. W zakresie indywidualnych stosunków pracy postulują złagodzenie obowiązków związanych z zatrudnieniem na czas nieokreślony, m.in. rezygnację z przywrócenia do pracy w razie bezprawnego rozwiązania umowy. Komisja będzie je uwzględniać?

Odwołam się w tym zakresie do dorobku poprzedniej komisji kodyfikacyjnej. W opracowanym przez nią projekcie znalazła się propozycja przewidująca, że pracodawca, który nieprawidłowo wypowie umowę – co potwierdzi sąd – mógłby zwolnić się z obowiązku ponownego zatrudnienia pracownika, jeśli wypłaci mu wysokie odszkodowanie. Takie rozwiązanie, podobnie jak cały problem ograniczania obowiązków związanych z zatrudnieniem na czas nieokreślony, było kwestią sporną między związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców. Dziś też budzi kontrowersje. Oczywiście komisja kodyfikacyjna będzie musiała rozważyć w tym zakresie kompromisowe propozycje. Dziś gotowego rozwiązania nie ma.

Rozmawiał Łukasz Guza